Dështimi i administrimit vendor në Shqipërinë e tranzicionit

Nga Gjergj Erebara*

Fragmentarizimi i tejskajshëm i territorit të Shqipërisë në vitin 1992 në bashki dhe komuna konsiderohet si shkaku i një numri të madh problemesh, përfshirë mungesën e zhvillimit të qëndrueshëm në të gjithë territorin e vendit si dhe mungesën e eficencës ekonomike të një pjese të madhe të njësive të administratës vendore.

Argumenti më i theksuar i qeverisë për nevojën e reformës aktuale është shkurtimi i shpenzimeve administrative të njësive vendore dhe zëvendësimi i tyre me investime. BIRN pyeti një numër ekspertësh, shumica e të cilëve pranuan të flasin pa u cituar për shkak se nuk janë të autorizuar nga institucionet përkatëse për të komentuar në publik.

Ekspertët që punuan në hartimin e një studimi voluminoz të financuar nga Projekti Star, ku kanë kontribuar një numër donatorësh. Si rregull, projekti ndihmon qeverinë për realizimin e reformës dhe për zbatimin e saj, por nuk rekomandon se si duhet bërë duke ia lënë vendimmarrjen Kuvendit të Shqipërisë.
Studiuesit përdorën të dhënat e Ministrisë së Financave për të analizuar të ardhurat dhe shpenzimet e njësive aktuale për të matur eficencën e funksionimit të këtyre njësive. Rezultatet që gjetën ishin pak a shumë siç pritej.

“Komunat aktuale nuk kishin burime njerëzore dhe nuk kishin fonde,” tha një ekspert që ka punuar për të ndihmuar qeverinë në reformën aktuale.

“Ne analizuam shpenzimet e njësive vendore dhe zbuluam se në 220 nga 363 njësi, shpenzimet operative zinin 80 për qind të të gjitha shpenzimeve ose më shumë,” tha një ekspert tjetër me njohuri të thellë mbi funksionimin e pushtetit vendor përgjatë njëzet viteve të fundit. “Shpenzimet për naftë për makinat e kryekomunarëve binin në sy në shumë raste si një barrë e rëndë,” shtoi ai.

Shpenzime për paga

Analistët ndanë mënjanë shpenzimet për paga, sigurime shoqërore dhe shpenzime operative dhe investimet nga ana tjetër. Funksionimi i shumë komunave rezultoi se konsistonte në marrjen e grantit nga qeveria qendrore dhe punësimin e disa njerëzve të zonës, me raste, një dyzinë njerëz në një komunë me pak qindra apo mijëra banorë.

Qeveria shqiptare i ndan njësive të qeverisjes qendrore në bazë të numrit të popullsisë të nxjerrë nga regjistri civil një sasi parash në formë granti të pakushtëzuar. Të dhënat e Ministrisë së Financave për vitin 2014 tregojnë se sasia e parave të dhëna për njësitë e pushtetit vendor variuan nga 1,7 milionë lekë për komunën Ngraçan në Mallakastër në 1.25 miliardë lekë për Bashkinë e Tiranës. Ministria e Financave ka kufizime për sasinë e parave të grantit që shkon për shpenzime operative, por fakti është që kjo shumë parash përdoret në shumicën dërrmuese të rasteve për punësime.

Në total, për vitin 2014, buxheti i shtetit dha 9.2 miliardë lekë, (rreth 65 milionë euro) në formën e grantit të pakushtëzuar për pushtetin vendor, me një mesatare prej 25 milionë lekësh për njësi. (Pushteti vendor përfitoi edhe 1.1 miliardë lekë në formën e transfertave të pakushtëzuara për 12 qarqet).

Argumenti i qeverisë është që krijimi i njësive më të mëdha të pushtetit vendor do të ulë nevojën dhe numrin e të punësuarve nëpër komuna dhe bashki të vogla duke krijuar kursime të konsiderueshme në shpenzimet operative dhe duke çliruar fonde për investimet publike.

Por Valbona Karakaçi, një eksperte e Programit për Decentralizimin dhe Zhvillimin Vendor, programi që dizenjoi fillimisht metodën e zonave funksionale për identifikimin e zonave të ardhëshme administrative, thotë se para se të interesohet për shkurtimin e vendeve të punës nëpër njësitë e pushtetit vendor, qeveria duhet të ketë parasysh edhe dimensionin social.

“Parashikohet efekt social imediat papunësie nga tkurrja e administrative në zona ku nuk ka ende alternative ekonomike”, tha ajo.

Ndonëse të gjithë pranojnë se shumica e punonjësve të komunave janë thjeshtë në listat e borderove pa ndonjë punë apo funksion të qartë, disa ekspertë druhen se shkurtimi i disa mijëra këshilltarëve komunalë dhe pagave të vogla që ata marrin si dhe shkurtimi i disa mijëra të tjerëve të punësuar, mund të depresionojë edhe më tej ekonominë në shumë zona të vendit ku punësimi jashtë sektorit publik është thjeshtë një ëndërr.

Të punësuar të papunë
Liria në përdorimin e fondeve për të punësuar njerëz duket se ka krijuar edhe një disfunksion tjetër. Në shumë bashki të mëdha, numri i punonjësve të bashkisë për mijë banorë rezulton shumë i ulët, ndërsa nëpër komuna të vogla, të punësuarit për mijë banorë rezulton në nivele të lakmueshme.

Nga ana tjetër, liria për të përdorur fondet e komunës pa ndonjë kontroll të dukshëm ka krijuar përshtypje negative te publiku për figurën e kryekomunarit.

“Punësimi, fiset, votat dhe mosmbledhja e taksave shkojnë shumë shpesh bashkë nëpër komuna,” tha njëri prej ekspertëve, duke shtuar se një sjellje e tillë ka sjellë edhe neveritje të elektoratit në shumë zona aq sa njerëzit nuk dukeshin aspak të interesuar për konsultimet e organizuara nga qeveria për prezantimin e reformës territoriale të kryera vitin e kaluar.

Një ekspert tjetër i përmblodhi të punësuarit nëpër komuna me dy ngjarje të treguara nga dy komuna, njëra në veri dhe tjetra në jug.

“Ne shkuam për një takim në një komunë të Shkodrës dhe aty mësuam rastësisht se kryekomunari në fakt jetonte në Shkodër dhe shkonte në zyrë me raste. Shkuam një ditë të mërkure në orën 11 të mëngjesit në ndërtesën e komunës për të mësuar se asnjë nga të 18 të punësuarit e komunës nuk gjendej në punë”, tha ai.
“Në një rast tjetër, në një komunë në Berat, mësuam se komuna kishte një ekspert për problemet e erozionit, pasi kishte shumë shkarje tokash. Punësimi i një eksperti të posaçëm për këtë punë duket se nuk ndihmoi shumë kur vetë ndërtesa e komunës u shemb pikërisht nga erozioni. Pas kësaj, komuna mori me qira një lokal në fshat ku njëkohësisht me shërbimet e komunës ofrohej edhe kafe. Zyra e financës gjendej pas banakut,” shtoi ai.

Dështimi si agjenci mbledhjesh taksash
Përveç grantit të qeverisë për pushtetin vendor, bashkitë dhe komunat kanë të drejtën të mbledhin taksa vendore, nga biznesi i vogël, nga tregjet, taksën e tokës bujqësore apo nga ndërtimet e reja të ndërtuara brenda ligjit. Sasia e taksave të mbledhura nga komunat dhe bashkitë varej shumë nga prania e burimeve të taksueshme në territorin e tyre si dhe, më e rëndësishmja, nga gadishmëria dhe aftësia e kryekomunarëve dhe të punësuarve të tyre për të mbledhur këto taksa. Në disa raste, popullsia qe tepër e varfër për të mbledhur taksa. Në disa të tjera, të ardhurat e komunave qenë të bollshme për shkak se gjendeshin përgjatë bregdetit apo pranë qyteteve të mëdha dhe po përjetonin bum ndërtimesh. Komuna e Shoshit psh, në Qarkun e Shkodrës, regjistronte 304 banorë në vitin 2011 dhe kishte gjithsej 1 biznes të regjistruar. Të ardhurat e vetë komunës për vitin 2012 të analizuar nga studimi mbi zonat funksionale, qenë 656 mijë lekë (rreth 4700 euro). Por komuna përfitoi në të njëjtin vit edhe 9 milionë lekë grant nga pushteti qëndror të cilat i shpenzonte të gjitha për paga dhe shpenzime të tjera operative.

Në krahun tjetër, Komuna e Velipojës në Shkodër, me 5 mijë banorë, kishte të ardhura për banorë katër herë më të larta se sa Bashkia Shkodër, kryesisht si pasojë e bumit të ndërtimeve turistike në këtë zonë. Treguesi i të ardhurave për banor nuk është tërësisht domethënës për eficencën e përdorimit të burimeve për shkak se pasja e një bumi ndërtimesh nuk është shoqëruar gjithmonë me nivelin e përshtatshëm të investimeve infrastrukturore në këto zona urbane të reja.

Por burimet ekonomike nuk qenë përcaktuesi i vetëm i nivelit të të ardhurave.
“Ndodhte që shumë shpesh, një kryetar komune i mblidhte taksat ndërsa pasardhësi nuk i mblidhte,” shpjegon Gjergji Duro, një prej ekspertëve të intervistuar, i cili ka eksperiencë të gjatë në pushtetin vendor. Një pjesë e drejtuesve vendorë dukej sikur nuk e shihnin të leverdishme politikisht mbledhjen e taksave në shkëmbim të shërbimeve publike ndërsa lidhjet familjare e fisnore pengonin në raste të tjera.
Taksat dhe tarifat vendore nuk qenë kurrë të mjaftueshme për të bërë investime të rëndësishme as në qytetet e mëdha dhe as në komunat e vogla dhe sistemi i grantit të pakushtëzuar nuk është se shpërblente bashkitë apo komunat që tregonin vullnet për të funksionuar si agjenci taksambledhëse. Mbledhja e taksave dhe tarifave vendore nga komuna Tërthore psh nuk krijoi një buxhet më të madh për këtë komunë në krahasim me komunat fqinje të cilat nuk i mblidhnin taksat por shpesh kishin buxhete edhe më të mëdha falë grantit të pakushtëzuar.
Gjithashtu, pavarësisht se sa efektive apo jo qenë njësitë e qeverisjes vendore për mbledhjen e taksave apo sa të favorizuara qenë këto njësi nga qeveria qëndrore, sërish fondet në dispozicion të tyre qenë shumë të vogla për të mbajtur nivelin e nevojshëm të investimeve publike për infrastrukturë bazë dhe aq më pak, për të investuar në zhvillimin e mëtejshëm të infrastrukturës së trashëguar nga koha e ekonomisë së centralizuar.

Në fund të fundit, grantet për pushtetin vendor dhe të ardhurat e njësive vendore qenë të kufizuara në 1-2 për qind të buxhetit të përgjithshëm të shtetit dhe me këtë peshë minimale në punët e vendit, komunat dhe bashkitë qenë gjithmonë në varësi të pushtetit qëndror për investimet e nevojshme.
Ndryshime të vrullshme demografike dhe ekonomike

Një nga arsyet e keqfunksionimit të një numri të madh të njësive vendore qenë edhe ndryshimet dramatike demografike dhe ekonomike të përjetuara nga Shqipëria përgjatë 25 viteve të fundit. Këto ndryshime sollën efektivisht uljen e popullsisë së vendit nga 3.2 në më pak se 2.8 milionë banorë mes viteve 1989 dhe 2011 ndërkohë që në një pjesë të vendit popullsia ra me 50,70 apo 90 për qind ndërsa në disa zona të tjera u rrit me pesë, shtatë apo dhjetë herë. Qytete të tëra të shpallura si të tilla gjatë kohës së komunizmit apo më herët, humbën industrinë që i kishte bërë qytete dhe u kthyen efektivisht në bashki pa industri dhe pa burime ekonomike.

Për shembull, në vitin 1958, qeveria shpalli qytete vendbanimet Bulqizë, Çorovodë, Ersekë, Krrabë, Leskovik, Maliq, Pukë, Rrogozhinë dhe Selenicë.

Të gjitha këto qytete po përjetonin rritje të shpejtë të popullsisë në atë kohë si pasojë e rritjes së punësimeve në industri. Industria u zhduk nga shumë nga këto qytete pas viteve 1990 dhe popullsia pësoi rënie të madhe si pasojë e largimit të banorëve në kërkim të punësimit në emigrim apo në qendrat e mëdha urbane të Shqipërisë. Migrimi dhe emigrimi arsyetohet se shkaktuan rënie të ndjeshme në cilësinë e burimeve njerëzore nëpër këto zona, veçanërisht nëpër komuna. Por ekspertët nuk janë të bindur nëse qe mungesa e njerëzve të arsimuar shkaku se pse nëpër komuna mungojnë ose janë të pakta burimet njerëzore të përshtatshme.

Partitizmi dhe mungesa e llogaridhënies
Demokracia vendore duket se nuk ka funksionuar në Shqipëri deri tani. Ideja se njerëzit do të mund të zgjedhin njerëzit më të aftë për të drejtuar punët e komunitetit të tyre është thjeshtë një ëndërr. Shumica e ekspertëve që pyeti BIRN nuk shihnin asgjë pozitive në funksionimin e bashkive dhe komunave përgjatë 25 viteve të fundit.

“Mbi 220 komuna dhe gjysmat e bashkive ishin efektivisht të falimentuara,” tha një ekspert.

Ekspertët e pyetur kanë mendime të ndryshme se pse demokracia vendore nuk funksionoi. Disa ia vënë fajin kufizimeve të mëdha financiare që kishin njësitë vendore ndërsa disa të tjerë mendojnë se shteti qendror rrallë herë ndërhyri për të ndaluar keqmenaxhimin financiar nga ana e kryebashkiakëve apo kryekomunarëve.
Për shkak se këshillat zgjidhen bashkë me kryetarët, ato shpesh i përkasin të njëjtit krah politik me kryetarin dhe rrjedhimisht ka pak ose aspak kontroll mbi punët që bën kryetari. Nga ana tjetër, edhe në pak raste kur këshillat i përkisnin një partie politike të ndryshme nga kryetari, mënyra e funksionimit të njësive të qeverisjes vendore, funksionet e këshillit qenë shumë të kufizuara për të pasur një efekt real mbi punët e njësive vendore. Fuqia e këshillave përballë kryetarëve është shfaqur rrallë herë vetëm në rastet e diskutimit të projektbuxheteve të bashkive të mëdha.

Por defekti më i madh i vërejtur lidhet me mosfunksionimin e këshillave vendore si dhe partitizimin e këtyre këshillave bashkë me krerët e njësive. Një fenomen që njëri prej ekspertëve e cilësoi si “degjenerim politik”.
“Mund të dallosh një ndryshim të madh në cilësinë e këshillave bashkiake apo të komunave të periudhës 1992-2000 dhe pas këtij viti,” tha ai.

Në zgjedhjet e vitit 2000 e më pas partitë politike ndërhynë me forcë për të përcaktuar listat e këshilltarëve të cilat njerëzit duhet t’i votonin në bazë të partisë dhe jo kandidatit.

“Para vitit 2000, cilësia e anëtarëve të këshillave u degjenerua,” tha eksperti. “Kishte raste kur njerëz pa kurrfarë arsimi apo që kishin punuar si shoferë vendoseshin në listat e kandidatëve të partive thjeshtë për të përfituar një të ardhur shtesë në pagat e tyre nga shpërblimi që i jepet anëtarëve të këshillave vendore,” tha eksperti.
Shoferët apo militantët partiakë nuk qenë të vetmit që depërtuan nëpër postet e drejtuesve të pushtetit vendor apo nëpër këshilla. Në disa raste partitë politike kandiduan njerëz me të shkuar kriminale, një pjesë e të cilëve u arrestuan gjatë kohës që qenë në detyrë si kryekomunarë.

Partitizimi i përgjithshëm i jetës politike apo administratës publike në Shqipëri konsiderohet nga shumë ekspertë si problemi kryesor. Partitizimi shfaqet përmes aftësisë së kryetarëve të partive kryesore për të përcaktuar njerëzit në postet kyçe, apo edhe në poste në nivele të ulëta pa marrë parasysh ndonjë kriter, ndërkohë që popullsia shfaqet e pafuqishme për të reaguar ndaj këtij fenomeni.

Shqetësimi kryesor aktual i shumë ekspertëve të intervistuar me reformën aktuale është rreziku që partitizimi të kufizojë edhe më tej pjesëmarrjen e popullatës në jetën politike të vendit.

“Kryekomunarët dukej se kishin krijuar aq shumë pakënaqësi mes popullsisë sa kur qeveria nisi një seri takimesh me komunitetin për të shpjeguar ndryshimet në reformën administrative, një pjesë e madhe e njerëzve nuk dukej aspak e interesuar të mësonte se çfarë po ndodhte,” tha njëri prej ekspertëve të intervistuar nga BIRN.

“BIRN”