Komisioni i Venecias: Gjendja e jashtëzakonshme nuk duhet të shkelë Kushtetutën

Komisioni i Venecias ka publikuar dje një dokument rekomandues për të gjitha qeveritë që kanë shpallur gjendjen e jashtëzakonshme, si pasojë e pandemisë së koronaviruit.

Ekspertët e Venecias paraqesin një material të detajuar juridik ku tërheqin vëmendjen e qeverive për të mos shkelur ligjet dhe të drejtat universale të njeriut, gjatë shpalljes së gjendjes së jashtëzakonshme. Dokumenti, vlen dhe për Shqipërinë dhe paraqet të gjitha rastet specifike të shkeljeve ligjore.

Dokumenti thotë se pavarësisht situatës së pandemisë, qytetarëve duhet t’u garantohet “ndarja e kompetencave, ndarja e pushteteve, të drejtat e njeriut, monopoli shtetëror i forcës, administrimi publik dhe i pavarur i drejtësisë, mbrojtja e privacisë, e drejta e votës, liria e aksesit politik në pushtet, pjesëmarrje demokratike dhe mbikëqyrje në vendimmarrjen publike, transparencë e qeverisjes, liria e shprehjes, grumbullimi dhe mbledhja, të drejtat e pakicave, si dhe sundimi i mazhorancës në vendimmarrjen politike. …”

Dokumenti thekson se gjendja e jashtëzakonshme nuk duhet të prekë aktivitetin e partive dhe as të tejkalohen kompetencat e ushtrisë.

Dokumenti i Komisionit të Venecias:

PËRMBLEDHJE OPINIONESH DHE RAPORTESH TË KOMISIONIT TË VENECIAS MBI GJENDJEN E JASHTËZAKONSHME

Ky dokument është një përmbledhje e ekstrakteve të marra nga raportet /studimet e miratuara nga Komisioni i Venecias për fuqitë e situatave emergjente dhe shpalljes së gjendjes së jashtëzakonshme dhe opinionet specifike për shtetet mbi dispozitat përkatëse kushtetuese dhe/ose (projekt) ligjeve të gjendjes së jashtëzakonshme.

51. 51. Siguria e Shtetit dhe e institucioneve të tij demokratike, dhe siguria e zyrtarëve dhe popullatës së saj, janë interesa jetike publike dhe private që meritojnë mbrojtje dhe mund të çojnë në një shmangie të përkohshme nga të drejtat e caktuara të njeriut dhe mund të shkaktojnë një ndarje të jashtëzakonshme e pushteteve.
    Sidoqoftë, kompetencat e gjendjes së emergjencës janë abuzuar nga qeveritë autoritare për të qëndruar në pushtet, për të heshtur opozitën dhe për të kufizuar të drejtat e njeriut në përgjithësi.

Për këtë arsye kufizimi i rreptë i kohëzgjatjes, rrethanave dhe fushëveprimit të këtyre kompetencave janë thelbësore. Sigurimi i shtetit dhe siguria publike mund të sigurohet në mënyrë efektive vetëm në një demokraci e cila respekton plotësisht Sundimin e Ligjit. Kjo kërkon kontroll parlamentar dhe mbikqyrje gjyqësore të ekzistencës dhe kohëzgjatjes së një situate të deklaruar emergjente për të shmangur abuzimin.

Pikat e mëposhtme shërbejnë për të sugjeruar disa standarde ligjore për
emergjencat publike:

1. Situatat emergjente të afta të krijojnë shpalljen e gjendjes së emergjencës duhet të përcaktohen qartë dhe të kufizohen me kushtetutë. Me fjalë të tjera, ekzistenca e një rreziku të vërtetë dhe të afërt duhet të specifikohet qartë.

   b. Duhet të shmanget shpallja de facto e gjendjes së jashtëzakonshme, dhe sundimi i gjendjes së emergjencës duhet të jetë i deklaruar zyrtarisht.

1. Kushtetuta duhet të specifikojë qartë se cilat të drejta mund të pezullohen dhe cilat të drejta nuk lejojnë shmangie dhe duhet të respektohet në të gjitha rrethanat.
2. Masat e urgjencës dhe shmangiet nga të drejtat dhe liritë themelore
   duhet të jetë në përpjesëtim me rrezikun. Me fjalë të tjera, shmangiet, kufizimet dhe pezullimet janë të pranueshme vetëm në rast lufte ose emergjence publike që kërcënojnë jetën e kombit; për më tepër, masat e tilla duhet të jenë proporcionale me emergjencën. Parimi i proporcionalitetit përfshin gjithashtu atë që ACHR e ka quajtur “parimi i përkohshmërisë “që do të thotë se masat emergjente nuk mund të zgjasin më shumë
   sesa vetë urgjenca, dhe kufizimet që ato sjellin duhet të zbatohen vetëm në ato zona gjeografike të prekura nga urgjenca. Nga ana tjetër, shumë prej masave të marra nën rregullin e urgjencës nuk nënkupton ndonjë shmangie nga standardet e te drejtave të njeriut.

1. Edhe në gjendje të jashtëzakonshme publike duhet të jetë parimi themelor i mbizotërimit të shtetit të së drejtës. Me fjalë të tjera, askush nuk duhet të dalë në gjyq para një gjykate përveçse asaj të përcaktuar më parë me ligj. 

1. Shpallja e gjendjes së jashtëzakonshme: përcaktimi dhe kërkesat thelbësore.

Situatat e urgjencës publike përfshijnë si shmangiet nga standardet normale të të drejtave të njeriut ashtu edhe ndryshimet në shpërndarjen e funksioneve dhe fuqive midis organeve të ndryshme të Shtetit.

Devijimet nga të drejtat themelore të njeriut janë një problem veçanërisht thelbësor pasi përvoja ka treguar që shkeljet më të mëdha të të drejtave të njeriut kanë tendencë të ndodhin në kontekst të gjendjeve të jashtëzakonshme.

28. 28. Parime të ngjashme përcaktohen në nenin 4 të Konventës Ndërkombëtare për të Drejtat Civile dhe Politike. Raportuesi Special i OKB për të drejtat e njeriut dhe gjendet e jashtëzakonshme pohon se Shtetet duhet të respektojnë parimet e mëposhtme:

– përkohshmëria, d.m.th. natyra e jashtëzakonshme e shpalljes së gjendjes së jashtëzakonshme; natyra e jashtëzakonshme e kërcënimit, e cila kërkon që kriza të paraqesë një rrezik real, aktual ose i shpejt për komunitetin;
– shpallja, d.m.th. nevoja për të shpallur publikisht gjendjen e jashtëzakonshme; komunikimi, kryesisht detyrimi për të informuar shtetet e tjera dhe organet monitoruese për këtë çështje dhe traktatet e përmbajtjes së masave të miratuara; proporcionaliteti, i cili kërkon që
masat e miratuara për të adresuar krizën janë proporcionale me seriozitetin e saj
– ligjshmëria: kufizimet në të drejtat e njeriut dhe liritë themelore gjatë një gjendjeje emergjence duhet të mbetet brenda kufijve të përcaktuar me instrumentat e ligjit kombëtar dhe ndërkombëtar; për më tepër, një gjendje e jashtëzakonshme nuk përfshin pezullim të përkohshëm të sundimit të ligjit dhe nuk lejon që ata që janë në pushtet të veprojnë në shkelje me ligjin, pasi ata janë të detyruar në mënyrë të përhershme me këto parime.
– paprekshmëria e të drejtave themelore të cilat nuk i nënshtrohen asnjë shmangie, edhe gjatë kohës së emergjencës: e drejta e jetës, ndalimi i torturës, ndalimi i skllavërisë, mos-prapaveprimi i ligjit dhe garancive të tjera gjyqësore, e drejta e njohjes së personalitetit juridik të dikujt dhe liria e mendimit, ndërgjegjes dhe fesë..

68. (…) Sipas mendimit të Komisionit të Venecias, do të ishte e rëndësishme (…) të përmendim, para së gjithash, që ekzistojnë të drejta nga të cilat asnjë shmangie nuk është e mundur dhe se çdo ligj mbi fuqitë e situatës së emergjencës duhet t’i mbrojë këto. Kushtetuta gjithashtu duhet të kërkojë që çdo shpallje e gjendjes së emergjencës duhet të përfshijë një listë të të drejtave të cilat mund të shmangen.

44. Koncepti i sundimit të gjendjes së emergjencës bazohet në supozimin se në situata të caktuara të emergjente politike, ushtarake dhe ekonomike, sistemi i kufizimeve të qeverisë kushtetutuese duhet ti hapë rrugën fuqisë së shtuar të ekzekutivit.

Megjithatë, edhe në një gjendje të emergjencës publike duhet të mbizotërojë parimi themelor i sundimit të ligjit. Masat emergjente dhe shmangiet, kufizimet dhe pezullimet e të drejtave themelore janë të pranueshme vetëm në rast të një emergjence publike që kërcënon jetën e kombit; për më tepër, masa të tilla duhet të jenë proporcionale me urgjencën dhe duhet të zgjasin vetëm për sa kohë zgjat vetë situata emergjente.

Sundimi i ligjit do të thotë më tej që agjensitë qeveritare duhet të veprojnë brenda kornizës së ligjit, dhe veprimet e tyre duhet t’i nënshtrohen kontrollit nga gjykatat e pavarura.

Siguria juridike e individëve duhet të garantohet.

34. Sundimi i ligjit përbëhet nga disa aspekte të cilat janë të gjitha me rëndësi të dukshme dhe duhet të ruhen në një mënyrë integrale.

Këto elemente janë parimi i ligjshmërisë, ndarja e kompetencave, ndarja e pushteteve, të drejtat e njeriut, monopoli shtetëror i forcës, administrimi publik dhe i pavarur i drejtësisë, mbrojtja e privacisë, e drejta e votës, liria e aksesit politik në pushtet, pjesëmarrje demokratike dhe mbikëqyrje në vendimmarrjen publike, transparencë e qeverisjes, liria e shprehjes, grumbullimi dhe mbledhja, të drejtat e pakicave, si dhe sundimi i mazhorancës në vendimmarrjen politike. …

29.… mënyra më e mirë për të luftuar ato që kërcënojnë sigurinë e shtetit dhe sigurinë publike nuk është që kryesisht dhe në të gjitha situatat për t’i dhënë më shumë kompetenca autoriteteve ekzekutive dhe kufizimit të drejtave dhe lirive personale të individid, por për të forcuar demokracinë dhe sundimin e ligjit, të cilat kanë pikërisht për qëllim mbrojtjen e individit nga kufizimet arbitrare dhe joproporcionale të drejtave dhe lirive nga autoritetet.

1. Pozicioni kushtetues i gjendjes së jashtëzakonshme

Mund të rekomandohet që situatat emergjente që cojnë në shpalljen e  gjendjeve të jashtëzakonshme duhet të përkufizohen dhe përcaktohen qartë nga kushtetuta dhe në të gjitha rastet duhet të ketë një mekanizëm parlamentar për monitorimin e shpalljes, zgjatjes (dhe përfundimit) të gjendjeve të jashtëzakonshme.

Pothuajse të gjitha kushtetutat përmbajnë dispozita për një mekanizëm parlamentar të kontrollit, dhe në disa kushtetuta ka edhe procedura të vecanta për kontroll legjislativ.

35. 35. Mbrojtja e sigurisë kombëtare dhe sigurisë publike mund të justifikojë kufizimet në tërësi të gëzimit të drejtave të caktuara të njeriut dhe madje edhe shmangiet nga të detyrimet mbi të drejtat e caktuara të njeriut. Megjithatë, kufizimet e të drejtave dhe lirive të njeriut dhe shmangiet e tyre duhet të jenë rregulluara me ligj dhe mundësisht të kenë një themel në Kushtetutë.

Kjo përbën një garanci jetike të ruajtjes së demokracisë dhe sundimit të ligjit. Ligji duhet të tregojë në cilat raste kufizimet mund të justifikohen dhe preferohet të përcaktojnë gjendjet e jashtëzakonshme që mund të justifikojnë masat e shmangies …

54. 54. Komisioni i Venecias nënvizon se kushtetutshmëria e gjendjes së jashtëzakonshme duhet të synojnë forcimin e garancive kundër abuzimit të mundshëm në formën e shpalljes ose zgjatjen e gjendjes së jashtëzakonshme, pa synuar vërtet mbrojtjen e jetës së kombit ose të marrjes së masave policore, të cilat nuk lidhen drejtpërdrejt, ose nuk justifikohen nga gjendja e emergjencës.

Dispozitat mbi gjendjen e jashtëzakonshme do të duhet të interpretohen në një mënyrë sistematike, në përputhje me dispozitat e tjera kushtetuese, veçanërisht të drejtat themelore dhe liritë. Në asnjë rrethanë kushtetutshmëria nuk duhet të rezultojë në një “çek bosh” në favor të ligjvënësit, madje edhe më pak në favor të mazhorancës në pushtet, e cila përndryshe ka fuqinë për të vendosur shmangie shumë thelbësore nga të mbrojturit e të drejtave dhe liritë, përfshirë edhe periudhën pas shpalljes së gjendjes së jashtëzakonshme.

Për këtë arsye, është e nevojshme për të shmangur këtë rrezik duke përfshirë në Kushtetutë jo vetëm mundësinë e deklarimit (dhe zgjatjes) për çdo regjim të jashtëzakonshëm, përfshirë gjendjen e jashtëzakonshme, por edhe limitet formale, materiale dhe afatet kohore të cilat duhet të qeverisin regjime të tilla.

1. Shpallja e gjendjes së jashtëzakonshme:

Kompetencat

249. Ekzekutivi shpall gjendjen e jashtëzakonshme pa përfshirje parlamentare. […]
250. Ekzekutivi shpall gjendjen e jashtëzakonshme, por duhet ta ketë ratifikuar këtë nga Parlamenti para se të mund të vazhdojë me masat e emergjencës […]
251. Vetë Parlamenti shpall gjendjen e jashtëzakonshme […]

1. Mbikëqyrja e shpalljes dhe zgjatjes së gjendjes së jashtëzakonshme

22. Në lidhje me gjendjen e jashtëzakonshme, Komisioni i Venecias kujton se është thelbësore që kushtetuta dhe legjislacioni të sigurojnë mekanizma – veçanërisht mbikëqyrje parlamentare dhe gjyqësore mbi ekzekutivin – për parandalimin e abuzimit të fuqive të emergjencës nga autoritetet kombëtare.

 Ky parim themelor riafirmohet në Asamblenë Parlamentare të

Rekomandimit të Këshillit të Evropës 1713 (2005), duke thënë se ‘masat e jashtëzakonshme në cilindo fusha duhet të mbikëqyren nga Parlamentet dhe nuk duhet të pengojnë seriozisht ushtrimin e  të drejtave themelore kushtetuese.

252. 252. Është thelbësore që Parlamenti dhe gjyqësori të ushtrojnë mbikëqyrje ndaj qeverisë, në mënyrë për të shmangur abuzimet.

1. Mbikqyrja juridike

Koncepti i sundimit të masave të emergjencës bazohet në supozimin se në situata të caktuara të emergjencës politike, ushtarake dhe ekonomike, sistemi i kufizimeve të qeverisjes kushtetuese duhet të heqë dorë përpara fuqisë së shtuar të ekzekutivit (përfshirë fuqinë ushtarake në një gjendje ushtarake marshall).

Sidoqoftë, rregulli i urgjencës është një regjim ligjor i rregulluar nga parimet të ligjshmërisë së administrimit, bazuar në sundimin e ligjit.

Sundimi i ligjit nënkupton një sistem ku agjencitë qeveritare duhet të veprojnë brenda kornizës së ligjit, dhe veprimet e tyre janë subjekt për tu shqyrtuar nga gjykatat e pavarura. Me fjalë të tjera, siguria juridike e individëve duhet të jetë e garantuar.

Gjykatat vendase duhet të kenë juridiksion të plotë për të shqyrtuar masat e kufizimit dhe shmangie për ligjshmërinë dhe arsyetimin e tyre, dhe për pajtueshmërinë e tyre me dispozitat përkatëse të KEDNJ-së.

253. 253. Krah Parlamentit, sistemi gjyqësor luan një rol vendimtar në kontrollin e ekzekutivit mbi prerogativat gjatë gjendjeve të emergjencave, duke marrë vendime mbi ligjshmërinë e shpalljes së gjendjes së jashtëzakonshme si dhe kontrollin e ligjshmërisë së masave të veçanta emergjente.

Për më tepër, sistemi gjyqësor duhet të vazhdojë të sigurojë të drejtën për gjykim të drejtë. Ai gjithashtu duhet të sigurojë individët me burime efektive në rast se zyrtarët qeveritarë shkelin të drejtat e tyre të njeriut.

Në mënyrë që të mbrohen nga shkelja e të drejtave të tyre, e drejta për të siguruar
procedurat para gjykatës për çështjet që lidhen me ligjshmërinë e masave emergjente duhet të mbrohet përmes pavarësisë së gjyqësorit.

185. 185. (…) Komisioni i Venecias pajtohet që “duke qenë se në një demokraci parlamentare ekzekutivi është i përbërë normalisht nga liderët e partive dhe figura të tjera udhëheqëse të partisë, […] kontrolli i parlamentar mund të mos jetë mjaft i efektshëm në praktikë për të frenuar abuzimin e pushtetit ekzekutiv.

Prandaj, në një shtet të bazuar në sundimin e ligjit, kontrolli legjislativ duhet të plotësohet me mjete të përshtatshme dhe efektive të kontrollit gjyqësor ”.

VII. Kohëzgjatja e gjendjes së jashtëzakonshme 

Një gjendje e jashtëzakonshme është me përcaktim një gjendje e cila duhet të jetë e jashtëzakonshme dhe e kufizuar. Pra, gjithashtu duhet të jetë e përkohshme. Rregullat e emergjencës duhet të jetë të kufizuara me kohë. Nuk duhet të zgjasin jo më shumë se vetë emergjenca dhe nuk mund të bëhen të përhershme.

[…] Komisioni i Venecias kujton se qëllimi kryesor i gjendjes së jashtëzakonshme është rivendosja e rendit juridik demokratik. Regjimi i urgjencës nuk duhet të zgjatet të mënyrë të panevojshme; nëse Qeveria qeveris përmes masave të emergjencës për një kohë të gjatë, ajo pashmangshmërisht do të humbasë legjitimitetin e saj demokratik. Për më tepër, gjatë rrjedhës së urgjencës, të drejtat e paprekshme nuk mund të jenë të kufizuara, dhe çdo kufizim tjetër mbi të drejtat duhet të tregohet se është rreptësisht i nevojshëm në dritën e rasteve të emergjencës së deklaruar “.

Sipas mendimit të Komisionit të Venecias, zgjatja e një gjendje të emergjencës nuk është gjithmonë zgjidhja më e mirë për të rivendosur sigurinë publike dhe për të rikthyer sundimin e ligjit.

Përvoja në disa vende të tjera tregon se sa më gjatë zgjat gjendja e emergjencës, aq më tepër ka të ngjarë që shteti të largohet nga kriteret objektive që mund të ketë patur në fillim kur shpalli gjendjen e emergjencës.

Sa më gjatë të vazhdojë situata, aq më pak justifikim ka për trajtimin e një situate si të jashtëzakonshme qe nuk mund të adresohet me përdorimin e mjeteve normale juridike.

VIII. Kohëzgjatja e masave të emergjencës

Sa i përket masave strukturore (të përgjithshme), dispozitat e ligjeve të dekreteve të emergjencës duhet të humbin efektin e tyre juridik me skadimin e gjendjes së jashtëzakonshme.

Ndryshimet e përhershme në legjislacion nuk duhet të futen përmes ligjeve të tilla, por ato duhet t’i lihen legjislacionit të zakonshëm.

Kjo është veçanërisht e rëndësishme për ekzistencën e mjeteve juridike efektive: aspektet e procedurave për sigurimin e mjeteve juridike mund të ndryshohen, por mjetet juridike efektive nuk mund të shfuqizohen plotësisht.Qeveria nuk duhet të lejohet të përjashtojë shqyrtimin gjyqësor të veprimeve të veta ose të ndryshojë rregullat procedurale në mënyrë që ta bëjnë këtë shqyrtim të paefektshëm. Gjithashtu, Qeveria nuk duhet të jetë në gjendje të nxjerrë rregulla të tilla që dobësojnë pozicionin e institucioneve të tjera të pavarura shtetërore, të ndryshojnë përbërjen e tyre, parimet e funksionimit etj.

1. Parimet e domosdoshmërisë dhe proporcionalitetit

Komisioni i Venecias thekson gjithashtu rëndësinë e parimit të proporcionalitetit.

 Kjo kërkesë duhet të zbatohet si për vendimet e shtetrrethimit, ashtu edhe për zbatimin e tyre, si dhe për masat përkatëse të cilat mund të prekin të drejtat dhe liritë e tjera, të cilat mund të përbëhen nga kufizime shtesë që mund të vendosen mbi popullsinë gjatë shtetrrethimit, siç është mbyllja e shkollave ose bizneseve, kufizimet në ofrimin e shërbimeve publike ose ndalimet për ngjarjet publike, ose operacionet e sigurisë të kryera në këtë kontekst nga autoritetet. Ashtu si vetë shtetrrethimi, të gjitha këto masa duhet të jenë proporcionale me kërcënimin dhe urgjencën, dhe nuk duhet të zgjasin më shumë se vetë kërcënimi dhe duhet të zbatohen vetëm për rajonet e prekura prej tij. Rëndësia e parimit të proporcionalitetit konfirmohet me (…) Kushtetutë.

Ndryshimet Kushtetuese

29. Në ligjin ndërkombëtar nuk ekziston asnjë rregull zyrtar që parandalon ndryshimet kushtetuese gjatë situatave emergjente siç janë koha e luftës, zbatimi i ligjit ushtarak, gjendja e rrethimit ose masat e jashtëzakonshme. Megjithatë, një ndalim i tillë përmbahet në disa kushtetuta (Shqipëria, Estonia, Gjeorgjia, Lituania, Moldavia, Mali i Zi, Polonia, Portugalia, Rumania, Serbia, Spanja, etj.)
    Ukrainë).

30. 30. Ky ndalim pasqyron rëndësinë e mbrojtjes së bazave të sistemit politik, veçanërisht Kushtetutës dhe sistemit zgjedhor. Buron nga konsiderimi që një gjendje e jashtëzakonshme mund të sjellë kufizime në funksionimin normal të parlamentit (veçanërisht për rolin e opozitës), si dhe, shumë shpesh, funksionim të kufizuar të mediave masive dhe, kufizime në ushtrimin e lirive politike të tilla si liria e tubimit. Në këto kushte, procesi demokratik i ndryshimit kushtetues mund të mos jetë plotësisht i garantuar.

121. […] Rekomandohet të mos ndërmerren ndryshime kushtetuese gjatë situatave të emergjencës

1. Gjykatat ushtarake, autoritetet dhe forcat e armatosura
2. 116. Forcat e Armatosura mund të ofrojnë mbështetje për autoritetet civile kur ato nuk mund të sigurojnë më sundimin e ligjit dhe ruajtjen e rendit.

Ndihma ushtarake në zbatimin e ligjit është një temë tejet e diskutueshme, dhe shkalla në të cilën forcat e armatosura mund të ofrojnë mbështetje ndryshon shumë ndër Shtetet Anëtare të Këshillit të Evropës.

Shtrirja e roleve të mundshme ushtarake në këtë temë shpesh varet nga ekzistenca (ose jo) e forcave të militarizuara të policisë.

Në shtetet ku ekzistojnë forcat ndërmjetëse, forcat e armatosura janë përgjithësisht më të kufizuara në këtë fushë. Në shumicën e shteteve, përdorimi i forcave të armatosura për ruajtjen e rendit publik rregullohet me ligje të rrepta dhe në shumë raste shpallja zyrtare e një “gjendje emergjence” kërkohet para se të dalin trupat. […]

1. Zgjedhjet gjatë gjendjeve të jashtëzakonshme

31. Nuk ekziston ndonjë rregull zyrtar në ligjin ndërkombëtar që do t’i ndalojë shtetet të bëjnë zgjedhje ose referendum gjatë situatave emergjente. 

XII. Aktivitetet e partive politike

7. 7. Asnjë shtet nuk mund të vendos kufizime të bazuara vetëm në legjislacionin e tij të brendshëm, duke injoruar detyrimet e tij ndërkombëtare.

Ky rregull duhet të zbatohet në kohë normale, si dhe në raste emergjencash publike. Kjo qasje konfirmohet nga praktika e Gjykatës Evropiane të të Drejtave të Njeriut.