Kontrolli i Brendshëm, faktor i domosdoshëm i efektivitetit të sistemit menaxherial në tërsi

Nga Aulona Jonuzi*

Kontrollet e brendshme ndihmojnë organizatat që të arrijnë objektivat e rëndësishme si edhe të rrisin performancën e tyre. Këto sisteme aktualisht vlerësohen si komponentë të rëndësishëm, nëpërmjet të cilave qeveritë synojnë të rrisin përgjegjshmërinë e operacioneve të tyre.  Politikë-bërësit dhe menaxherët e programeve vazhdimisht kërkojnë mënyra për të përmirësuar përgjegjshmërinë kundrejt realizimit të misionit të njësisë. E pikërisht në këtë funksion, faktor kyç në përmbushjen e misionit me përgjegjshmëri është implementimi i sistemeve efektive të kontrollit,.

Menaxhimi financiar dhe kontrolli është një nga shtyllat kryesore të sistemeve të Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik, zhvilluar si koncept nga Bashkimi Evropian, për të asistuar vendet anëtare ndaj kuptueshmërisë së konceptit dhe rrjedhimisht edhe implementimit me efektivitet të tij. Kështu, vendet që tashmë kanë statusin e “vendit kandidat” e kanë të detyrueshme të plotësojnë kërkesat që burojnë nga Kontrolli i Brendshëm Financiar Publik, në kuadër të Acquis Communautaire. Shqipëria, duke mbajtur statusin e vendit kandidat që prej muajit korrik 2014, ka hyrë në negociate për Acquis Communautaire (legjislacion i përbashkët, i aplikueshëm në vendet anëtare) për ta përshtatur këtë legjislacion në legjislacionin vendas. Gjatë negociatave nevojitet që vendi kandidat të adaptojë modelin e Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik dhe të prezantojë standardet ndërkombëtare. Kjo dakordësi nevojitet të reflektohet në deklaratat e politikave kombëtare dhe të bëhet pjesë e angazhimeve qeveritare dhe e bazës ligjore për anëtarësimin në BE. Për implementimin e sistemeve të kontrollit të brendshëm nevojiten standard.

Standardet e kontrollit të brendshëm mbështeten mbi Kuadrin COSO Në vitin 1992, COSO publikoi për herë të parë Kuadrin e Integruar për Kontrollin e Brendshëm, i cili u pranua gjerësisht dhe u përhap në mbarë botën. Ndryshimet e shpeshta dhe të shpejta në mjediset operative dhe rregullatore, diktuan nevojën e adaptimit të sistemeve të kontrollit ndaj këtyre ndryshimeve. Gjithashtu gjatë ndryshimeve që pësoi kuadri u mbajtën në konsideratë shmangia e të qenit përshkrues më tepër se ç’nevojitet. Kështu, në vitin 2013 Kuadri COSO u ri-pa, dhe u zhvillua edhe më tej, duke i ndarë 5 komponentët e kontrollit të brendshëm në 17 parime bazë, të cilat këto të fundit shpërbëhen më tej në 77 atribute. Tashmë kuadri COSO njihet si dokumenti udhëheqës për hartimin, implementim dhe kryerjen e kontrollit të brendshëm, si edhe për vlerësimin e efektivitetit të kontrollit të brendshëm.

 Nisur nga praktikat më të mira në këtë drejtim, pa diskutim që SHBA renditen të parët në trajtimin e kontrolleve të brendshme. Në qeverinë federale të SHBA-ve, standardet mbi kontrollin e brendshëm miratohen nga Zyra e Përgjegjshmërisë Qeveritare të SHBA(GAO) (të reflektuar anë të ashtuquajturin “Libri Jeshil”) mbështeten tërësisht në Kuadrin COSO (2013 tashmë). Është pikërisht eksperienca unike e pëfituar në GAO, si audituese e KLSH-së e cila u bë shkak i një krahasimi mes kuadrit të punës mbi të cilin mbështetet dhe zhvillohet kontrolli i brendshëm në SHBA dhe në Shqipëri.

Në SHBA, legjislacioni që lidhet me kontrollin e brendshëm, është krijuar që në vitin 1982 me Ligjin e Integritetit Financiar të Menaxherëve Federalë. Ky ligj parashikon që Zyra e Përgjegjshmërisë Qeveritare (GAO) është përgjegjëse për krijimin dhe miratimin e standardeve për kontrollin e brendshëm, në qeverinë federale. Këto standarde ofrojnë kuadrin e gjerë për krijimin dhe ruajtjen e kontrollit të brendshëm, si edhe identifikimin dhe adresimin e sfidave menaxheriale dhe zonave me risk të lartë mashtrimi, shpërdorimi, abuzimi dhe keq menaxhimi. Sa më sipër reflektohen në Librin Jeshil, i cili ka ndryshuar në vitin 2014, për të reflektuar ndryshimet që solli Kuadri COSO, në kontrollet e brendshme.

Në vijim të standardeve, të miratuara nga GAO, Zyra e Menaxhimit dhe Buxhetit të SHBA-ve ka miratuar Qarkorin A-123 mbi Përgjegjësitë Menaxheriale për Menaxhimin e Riskut të Njësisë dhe Kontrollin e Brendshëm. Pikërisht ky Qarkor, në mbështetje të standardeve të kontrollit të brendshëm ofron kërkesa specifike mbi vlerësimin dhe raportimin e kontrolleve. Në vijim të rëndësisë që kanë kontrollet e brendshme për realizimin e objektivave të njësive publike, në SHBA janë miratuar dhe një sërë ligjesh të tjera ku ndër të tjera përmendim ligjin e vitit 1996 “Përmirësimi I Menaxhimit Federal Financiar”, I cili identifikon kontrollin e brendshëm si pjesë integrale në përmirësimin e sistemeve të menaxhimit.

 Në Shqipëri, miratimi i ligjit “Për menaxhimin Financiar dhe Kontrollin” në vitin 2010, shënon gjithashtu futjen e koncepteve të kontrollit të brendshëm dhe menaxhimit financiar dhe kontrollit (mbështetur tërësisht në Kuadrin COSO të vitit 1992). Duke qenë koncepte të njohura së fundmi, në sektorin publik ende vijohet që termat “menaxhim financiar dhe kontrolli”dhe “kontroll I brendshëm”, të përdoren këmbyeshëm. Në Nëntor të vitit 2016, Ministria e Financave miratoi Manualin e ri të MFK, i cili në fakt ka vijuar të mbështetet në Kuadrin COSO 1992, dhe jo në Kuadrin e Integruar COSO (2013), edhe pse zhvilluar 3 vjet pas miratimit të këtij të fundit

Ndërsa komuniteti INTOSAI, nëpërmjet INTOSAI GOV 9100 parashikon se, udhëzuesit/manualet e kontrolleve të brendshme duhen parë si dokumente “të gjallë”, të cilët duhen ri-parë vazhdimisht me qëllim zhvillimin e tyre dhe përqafimin e ndikimeve të zhvillimeve të reja, siç është Kuadri COSO.

Në kuadër të ndryshimeve që solli Kuadri COSO (2013), prezantimi i 17 parimeve dhe 77 pikave të fokusit konsiderohet si ndryshimi më i rëndësishëm, që në fakt ka për mision të rrisë kuptueshmërinë e menaxhimit të asaj çfarë përbën një kontroll të brendshëm efektiv. Komponentët dhe parimet së bashku përfaqësojnë kriterin, ndërsa pikat e fokusit përfaqësojnë udhëzuesit mbi të cilët do të mbështetet menaxhimi për të vlerësuar nëse komponentët e kontrollit të brendshëm janë të pranishëm, funksionojnë dhe operojnë së bashku, brenda njësisë.

Në referencë të ligjit nr 154/2014, KLSH  në aktivitetin e vetë duhet të reflektojë nivelin më të lartë të standardeve të INTOSAI-t (të cilat në lidhje me kontrollet e brendshme, mbështeten tërësisht në Kuadrin COSO). Aktualisht, KLSH nuk ka hartuar ndonjë manual / udhëzues mbi vlerësimin e sistemeve të kontrollit të brendshëm, të cilin më pas ta përdor si kriter vlerësimi, pasi deri tani kjo mbetet përgjegjësi e Ministrisë së Financave. Manuali i vetëm që përdorin edhe audituesit shtetërorë, është manuali ekzistues i MFK-së, i cili vijon të mbështetet në kuadrin COSO (1992).

Pyetja është: Deri në c’masë, përdorimi i një manuali, i cili nuk reflekton ndryshimet e ndodhura në Kuadrin COSO, në një ambient që ndryshon vazhdimisht, mund të jetë efektiv?

Ligji i KLSH-së, në nenin 25 parashikon  ndër të tjera se, Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit është përgjegjës dhe vendos për manualet dhe standardet e auditimit, cfarë nënkupton se KLSH mund të zhvillojë edhe një manual të auditimit të sistemeve të kontrollit të brendshëm. Gjithashtu, duke u mbështetur në INTOSAI GOV 9100, KLSH mund të azhurnojë këtë manual duke u mbështetur në mënyrë të vazhdueshme në Kuadrin e Integruar COSO (pra duke reflektuar ndryshiet që ky Kuadër sjell).

Por, nëse përgjegjësia për hartimin e manualeve të kontrollit të brendshëm është e NJQH/MFK dhe kjo e fundit vijon të mbështetet në Kuadrin COSO 1992, sa më sipër pengon KLSH të hartojë dhe zhvillojë manuale mbështetur në një kuadër më të azhurnuar siç është COSO (2013). Edhe nëse do ta bënte, ky manual nuk do të ishte fizibël, pasi KLSH nuk mund përdor kritere vlerësimi, të ndryshme nga kriteret e hartimit dhe implementimit. Parë në këtë këndvështrim, duke mos zhvilluar manuale efektive mbi sistemet e kontrollit të brendshëm (kritere), puna e KLSH riskon të ndikohet negativisht në rastet kur:

• në mbështetje të nenit 16 të ligjit të KLSH, Kontrolli i Lartë i Shtetit, në ushtrim të kompetencave të tij, vlerëson funksionimin e përgjithshëm të sistemeve të kontrollit dhe auditimit të brendshëm në organet subjekte të auditimit, duke dhënë, sipas rastit, opinionet dhe rekomandimet e duhura. Në vijim, Kontrolli i Lartë i Shtetit i merr në konsideratë këto gjetje, vetëm në rast se standardet e përdorura për këto auditime janë në përputhje me standardet e veta dhe ato ndërkombëtare të auditimit.
• Referuar Standardeve Ndërkombëtare të Auditimit – ISSAI 1315, nevojitet që  audituesi gjatë auditimeve financiare të vlerësojë edhe kontrollet e brendshme, si hapi i parë për identifikimin dhe vlerësimin e risqeve.

Si një nënsistem i tërësisë së sistemit menaxherial, kontrolli i brendshëm mund të shihet si një konditë e nevojshme për përmbushjen me eficiencë dhe efektivitet të objektivave të njësisë.

Parë nga këndvështrimi i auditimit, kontrolli i brendshëm përfaqëson një objektiv të aktivitetit të auditimit të brendshëm, por edhe një mjet për të përmbushur një qëllim të auditimit të jashtëm. E megjithatë përpara hartimit, implementimit, kryerjes së kontrolleve të brendshme dhe vlerësimit të efektivitetit të tyre, janë dy faktorë që duhen konsideruar: së pari shkalla e kuptueshmërisë së konceptit; dhe së dyti ndryshimet e vazhdueshme të mjedisit. Nevoja për të rishikuar udhëzuesit ekzistues dhe standardet nxitet nga ndryshime në mjedise rregullatore, sikundër janë zgjerimi i përdorimit të teknologjisë së informacionit apo sfida të tjera të kohëve moderne.

Tashmë është gjerësisht e pranuar se menaxhimi, gjatë monitorimeve dhe vlerësimeve të efektivitetit të hartimit dhe implementimit të kontrollit të brendshëm, nevojitet të aplikojë edhe gjykimin profesional. E pikërisht për të shmangur të qenit shumë përshkrues ndaj kontrolleve të brendshme, nevoja për një kuadër  që të përcaktojë në mënyrë precize se çfarë përbën kontrollet e brendshme dhe si të përcaktohet nëse këto kontrolle po implementohen me efektivitet, është esenciale. Edhe pse i tillë, ky kuadër nuk mund të garantojë rezultate absolute, por duke vendosur gjykimin profesional brenda kufijve të ligjëruar (me ligj, rregullore, urdhra të brendshme, etj), ai rrit mundësinë që menaxhimi të marrë vendime më të mira lidhur me kontrollet e brendshme.

Duke gjykuar në tërësi, për sa më sipër, rishikimi i vazhdueshëm i procesit të kontrollit të brendshëm nevojitet të rishikohet mbështetur në standarde ndërkombëtare si edhe në praktikat më të mira, por së pari duke mbajtur në konsideratë nivelin e kuptueshmërisë të gjithë personelit të përfshirë në proces. Në këtë perspektive, praktika e Shteteve të Bashkuara është një shembull i shkëlqyer i asaj çfarë botërisht njihet si “një praktikë e mirë për tú ndjekur”.

*Kryeaudituese, në Kontrollin e Lartë të Shtetit